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            新中國中央和地方財政關系探析(1949—1959年)
            發布時間: 2022-09-20    作者:劉曉泉 吳焱軍    來源:當代中國史研究 2022-07-25
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              建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系(以下簡稱央地財政關系)是現代財政制度建設的重要內容。如何建成科學、合理的央地財政關系?我們在進行現狀分析、理論探討的同時,也有必要從歷史經驗中獲得啟迪。1949—1959年是我國央地財政關系探索的奠基時期:一是統一全國財政經濟工作及相關制度調整,為央地財政關系奠定了制度基礎;二是形成《論十大關系》這一具有里程碑意義的理論成果,為央地財政關系奠定了理論基礎。此后央地財政關系的多次調整與變革,始終是圍繞這一時期央地財政關系的制度框架和基本精神而進行的。因此,對于這一時期的央地財政關系進行專題研究具有重要意義。目前學界對于這一問題的關注,主要聚焦于宏觀視野下這一時期的財政關系研究以及某個時間節點的財政關系研究。從現有成果來看,關于1949—1959年央地財政關系的專題研究尚有較大提升空間。本文擬從探索的歷程、特征、經驗三方面對此探討,以期有助于豐富央地財政關系史研究。

              一、1949—1959年央地財政關系探索的基本歷程

              1949—1959年的央地財政關系探索是隨著國內政治經濟形勢的發展而不斷調整、變化的,大致可以分為以下幾個階段:

              (一)1949—1950年統一中央財權的歷史奠基:高度集中、“統收統支”

              新中國成立之初,財政經濟形勢十分嚴峻。由于長期戰亂而導致的嚴重通貨膨脹與物價飛漲需要進行大力整頓,支援解放戰爭前線以及恢復國民經濟建設也需要大量資金投入。但在長期革命戰爭中形成的財經工作分散管理和分散經營的狀況尚未得到改變,處于收支脫節、不平衡和分散無力的狀態。這對于控制物價和恢復國民經濟建設非常不利。為了平衡財政收支,穩定市場金融物價,發展后方生產建設,保證解放戰爭的全面勝利,極有必要統一財政經濟管理。

              1950年3月,政務院先后公布《關于統一國家財政經濟工作的決定》《中央金庫條例》《關于統一管理一九五〇年度財政收支的決定》等系列文件,從多個方面明確央地財政關系,統一財政:一是財政管理權限集中在中央?!皣邑斦y一于中央人民政府”,一切稅收制度、財政收支程序、供給工資標準、行政人員編制及全國總預決算等,均由中央人民政府財政部會商有關部門“統一制定或編制”。二是財力集中在中央?!俺鷾收魇盏牡胤蕉愂胀?,所有關稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的一切收入,均歸中央人民政府財政部統一調度使用”。三是設立中央財政收支機構?!爸醒肴嗣裾O中央總金庫,各大行政區設中央區金庫,各?。ㄊ校┰O中央分金庫,各縣(市)設中央支金庫”?!胺惨磺袊邑斦杖?,均須由經收機關照規定期限,全部繳納同級金庫”?!敖饚炜钪錂?,統屬于中央人民政府財政部”。

              通過上述舉措,中央政府集中了全國的財政收入,在短期內改變了財政分散經營、分散管理的局面,轉向集中統一管理。統一財政經濟工作不可避免會給地方特別是新解放區帶來一些困難,但在“部分服從全體,地方服從中央”的原則下,地方政府必須遵照執行。地方各級黨委在實施過程中發揮了重要作用,因為“這不只是財經問題,而且是政治問題,如果我們不堅決貫徹執行統一的財政經濟制度,人民政權就不能鞏固”。1950年,地方財政收入的上解比例基本上超過了60%,其中,河北、天津、河南達到了83.35%、81.94%、82.37%。財力與財權的高度集中,為平衡財政收支、穩定市場物價創造了條件,有利于中央實現“對財政資源的有效控制和合理分配”,從而保證了軍事上消滅殘敵、經濟上重點恢復的需要,可稱之為“財經戰線上的偉大勝利”。高度集中、“統收統支”政策的建立及實施,為新中國央地財政關系建設奠定了制度基礎,此后央地財政關系調整都是在保證中央統一領導的前提下進行的。

             ?。ǘ?951—1957年統一領導下分級負責:劃分收支范圍,分級管理

              1.從統一財政管理向分級財政管理過渡的開端

              1951年全國財政經濟形勢開始好轉,但由于在財政管理上實行了高度集中、“統收統支”的財政體制,財權和財力基本上集中在中央,地方的靈活性不足,而地方因統一財經工作帶來的困難尚未解決,影響了地方發展經濟的積極性。鑒于此,中央政府開始嘗試對原有過于集中的財政體制進行初步調整?!盀殪柟特斦ぷ鞯慕y一管理與統一領導,并適應各區經濟狀況及工作條件做到因地制宜起見”,政務院決定自1951年起,對國家財政的收支系統“采取統一領導分級負責的方針”。

              1951年3月29日,政務院公布《關于一九五一年度財政收支系統劃分的決定》,這一文件的頒布成為新中國成立后財政分權和財政分級管理的開端,標志著我國開始實行“劃分收支、分級管理”的財政體制。決定明確了財政收支系統的劃分:一是實行中央、大行政區和?。ㄊ校┤壺斦?,中央級財政稱為中央財政,大行政區級以下財政稱為地方財政。二是確定各級財政收支系統劃分原則。地方財政收支,“由中央人民政府財政部就指定的收入及核準的各區預算,劃分一部分為大行政區的收支;大行政區根據中央劃分之收支,按所屬各?。ㄊ校┚唧w情況,劃分為大行政區級與?。ㄊ校┑呢斦罩А?。中央直屬?。ㄊ校┑呢斦罩?,“由中央人民政府財政部劃分”。三是劃定中央和地方財政支出范圍。國防費“列入中央預算”。人民經濟建設投資及事業費、社會文化教育事業費、行政管理費、黨派團體補助費等,按其組織系統或管理系統分別“列入中央級、大行政區級或?。ㄊ校╊A算”。內外債還本付息等,“由中央統一編列預算”。其他支出,按照管理系統,分別列入各級預算。四是明確各級財政收入劃分原則。農業稅、關稅、鹽稅、中央直接經營與管理的國家企業收入、清倉收入、中央級行政司法規費收入、內外債款收入、國家銀行收入及其他收入,“均列為中央收入”。貨物稅、工商業稅、印花稅、交易稅、存款利息所得稅、煙酒專賣利潤收入等,“列為中央和地方的比例解留收入”。屠宰稅、契稅、房地產稅、特種消費行為稅、使用牌照稅、大行政區以下經營的國營企業收入、地方行政司法規費及其他收入,“均劃為大行政區或?。ㄊ校┑氖杖搿?。通過劃分收支范圍,中央和地方的財政收支范圍有了較為明確的規定和界線,并適當擴大了地方增收的激勵措施,如規定“農業稅收入超過任務者,其超過部分,得留百分之五十給地方”。5月24日,政務院又發布了《關于劃分中央與地方在財政經濟工作上管理職權的決定》,強調“在繼續保證國家財政經濟工作統一領導、計劃和管理的原則下,把財政經濟工作中一部分適宜于由地方政府管理的職權交給地方政府”。

              依照1951年建立的央地財政關系,地方財政由收支兩條線改為收支掛鉤,在明確劃分的收支范圍內,地方可以主動作為,組織其中的一部分收入抵充支出,從而激發了地方政府在財政工作和經濟建設上的積極性。如中共華北局因為土產推銷工作,要求所轄各省市積極有計劃地恢復和發展地方工業和手工業,對刺激工農業生產發展、克服國家貿易資金不足、鞏固市場物價穩定和增加稅收等“起了很大的推動作用”。地方財政在貫徹執行“國防第一、穩定物價第二、其他第三”的財經工作方針上做出了重要貢獻,進而鞏固了中央財政的統一領導。這次調整是對原有財政管理體制的重大突破,是統一財政管理向分級財政管理過渡的開端。但由于正在進行的抗美援朝戰爭和中央政府的工作重心是實行大規模、有計劃的經濟建設,這使得在1953年以前財政體制實際實行的仍是統收統支的模式,財政資金實際上仍集中在中央,“地方的財力和財權仍然很小”。

              2.分級財政管理的進一步貫徹落實

              1953年,新中國財政經濟狀況得到根本好轉。黨提出了以“一化三改”為目標的過渡時期總路線,“這條總路線是照耀我們各項工作的燈塔”,黨和國家的一切工作以此為指針,開始了逐步實現工業化、由新民主主義向社會主義過渡的歷史性轉變。此時,高度集中的財政管理體制與大規模經濟建設、實現工業化的客觀要求出現了不相適應的情況。一方面,“財政工作中的迫切任務……就是努力為國家工業化事業積累更多的資金,并更合理地使用這些資金”,需要加強中央的統一計劃;另一方面,出于國防考慮,相當部分的建設項目安排在內地,離不開地方積極主動、自力更生的發展生產。但此前,因為中央對地方財政管得過多、過細,致使地方不能很好地合理安排,“在一定程度上影響了地方的主動性和積極性”。

              1953年8月,周恩來在全國財經會議上提出改進財政管理體制的方針和指導思想,他指出:“財政體制:在中央統一領導和計劃下,確定財政制度,劃定職權范圍,分級管理,層層負責”?!皣翌A算:在國家的統一預算內實行三級(中央、省市和縣)預算制度,劃分中央與地方的收支范圍,按照主次輕重及集中和分散情況,分配中央與地方的大體比例”?!暗胤截斦?,按照統一制度,凡超計劃的征收和節約,一般歸地方支配”。1954年1月,鄧小平對財政預算工作也概括了“六條方針”,認為既要“把國家財政放在經常的、穩固的、可靠的基礎上,還要建立起國家的后備力量”。一方面強調統一領導,逐級負責,嚴格控制預算;另一方面又給予地方一定的機動財力和管理權限,使之因地制宜地安排一些開支。遵照周恩來、鄧小平指示精神,1954年央地財政關系又做了調整,調整的主要內容是:(1)財政支出基本上按照隸屬關系,屬于中央的企業、事業和行政單位的支出,列入中央預算;屬于地方的企業、事業和行政單位的支出,列入地方預算。(2)財政收入實行分類分成的辦法,將國家的財政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三類。(3)地方預算每年由中央核定。按照收支劃分,地方的財政支出,首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補,不足的差額,由中央劃給調劑收入彌補。分成比例一年一定。(4)地方財政的年終結余,由各地在下年度安排使用,不再上繳。1955—1957年,央地財政關系每年都有一定的變化,但基本內容一致,主要是根據當年的財政工作情況進行局部調整。國家財政工作的指導方針始終是堅持中央集中統一領導,實行分級管理。

              1953—1957年央地財政關系的調整實際上是對1951年分級財政管理的進一步貫徹落實?!皠澐质罩Х秶?,分級管理”的政策,既保證了國家集中主要財力有計劃地進行重點建設,增強了國家財政的后備力量,有力推進了社會主義工業化,也讓地方有了固定的收入來源,掌握了一定的機動財力,保證了地方預算的穩定性。地方往往有相當的結余留存支配,調動了主動性和積極性。如四川“調整財政政策,改革稅收制度,支持和促進了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造,用財政撥款興建擴建了一批地方國營工礦企業”。央地財政關系的調整和分級財政管理的進一步落實,為社會主義改造和實施第一個五年計劃提供了基礎保障。

             ?。ㄈ?958年下放財權:以收定支,五年不變

              1958年下放財權,實際上從1956年就已經開始醞釀。進入1956年,國家政治經濟形勢發生重大變化。社會主義改造基本完成,中共中央開始重點思考如何進行社會主義建設,但隨著蘇聯模式弊端的暴露,必須另辟蹊徑。1956年2—4月,毛澤東召集、聽取了中央34個部門的工作匯報,在“總結了別人的意見”基礎上,形成了《論十大關系》這篇歷史文獻,其中對央地財政關系進行了精辟闡釋。9月16日,周恩來在中共八大作《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》,為在中央統一領導下適當地擴大地方的權限提出“七條放權原則”,即明確規定給予地方一定范圍的計劃、財政等方面的管理權;非關系到整個國民經濟而帶全局性、關鍵性、集中性的企業和事業,盡可能多地交給地方管理;企業和事業的管理,應該認真改進和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領導管理方法;中央管理的主要計劃和財務指標,由國務院統一下達,不再由各部門條條下達;某些主要計劃指標和人員編制名額,應該給地方留一定的調整幅度和機動權;民族自治地方各項自治權利,應該做出具體實施的規定;體制改進要逐步實現,某些重大的改變應該采取今年準備、明年試辦、到第二個五年計劃時期全面實施的步驟,穩定實施。

              依據《論十大關系》和中共八大精神,1957年11月,國務院下發《關于改進財政管理體制的規定》,決定調整央地財政關系,自1958年起開始試行。主要包括:一是地方財政收入,分為地方固定收入、企業分成收入和調劑分成收入三種。二是計算地方正常年度支出,應剔除重大災荒的救濟等特殊性支出、地方基本建設投資。地方國營企業和地方公私合營企業由預算增撥的流動資金,70%部分也應剔除。三是分成的計算方法和分成比例三年不變(1958年4月改為基本上固定五年不變)。四是地方預算在執行過程中,收入超過支出,地方可以自行安排使用。1957年12月,財政部發布《關于1958年對地方財政劃分收入的幾項規定的通知》。1958年初,財政部又發布《關于對劃分1958年地方財政收入幾項規定的補充通知》,進一步劃定地方財政的收支范圍,擴大地方管理財政的權限。

              1958年財政管理體制變革最大的特點就是“權力下放”,明顯不同于以往的是將“以收定支,一年一變”調整為“以收定支,五年不變”?!耙允斩ㄖ?,五年不變”的央地財政關系是我國財政管理體制上的重要改進,它有利于地方騰出一部分資金自主建設;年終結余完全留給地方安排使用,地方增加了機動財力;地方還可以瞻前顧后對預算做較長期的安排,有利于規劃本地方的各項事業。然而,由于中央對改進后的財政體制還缺乏經驗以及部分客觀原因,“以收定支,五年不變”的央地財政關系只執行了一年,第二年便做出了調整。

             ?。ㄋ模?959年適度收回財權:總額分成,一年一變

              對1958年下放財權后的央地關系迅速做出調整有著深刻的歷史緣由。1958年5月,中共八大二次會議通過的社會主義建設總路線集中反映了黨和人民迫切要求改變落后經濟文化狀況的普遍愿望。但在執行過程中,由于忽視客觀經濟規律,導致高指標、瞎指揮、浮夸風和“共產風”在經濟領域泛濫。

              按照“以收定支,五年不變”的央地財政關系,地方有了更多的財權和建設管理權限,但由于“大躍進”運動片面擴大了地方財政的影響,加之陳云提出應當注意的“四個問題”基本沒有落實,中央與地方之間忽略了綜合平衡。這就導致了地方機動財力超出設想,盲目擴大基本建設規模,嚴重浪費了資源,并且與國家經濟建設的統一布局發生了矛盾;中央直接管理的企業、事業單位大批下放給地方管理,農村財貿方面實行的“兩放、三統、一包”等措施,過多地擴大了地方財權,相對地縮小了中央財政的機動力量。1958年開始實行的“以收定支,五年不變”的財政管理體制執行不到一年,便難以為繼。為此,盡快調整央地財政關系,適度收回下放地方的財力與財權就顯得十分必要。

              1958年9月,國務院通過《關于進一步改進財政管理體制和改進銀行信貸管理體制的幾項規定(草案修改稿)》,決定從1959年起,實行“收支下放,計劃包干,地區調劑,總額分成,一年一變”的財政管理體制,簡稱“總額分成,一年一變”(亦稱“一年一定”)。改進的主要辦法:一是關于財政收入的劃分。除少數仍由中央直接管理的企業收入和不便于按地區劃分的收入,所有其他各種收入,包括各項稅收和一切企業收入,全部作為地方財政收入,不再劃分地方固定收入、企業分成收入和調劑分成收入。二是關于財政支出的劃分。除了保證中央各部門直接辦理的少部分經濟建設支出、中央級行政和文教支出、國防等支出以外,所有其他各種支出,全部作為地方財政支出,不再區別地方正常支出和中央專案撥款支出。三是關于收入調劑與分成。收入大于支出的地方,多余部分上解中央,收入小于支出的地方,不足部分由中央給予補助。在這個基礎上,歸地方包干使用。地方收入上解比例,按各地多余上解部分占地方預算收入總額比例計算確定。按預算收入總額統一用一個比例實行分成,不再區別不同的收入項目和不同的分成比例。四是地方上解中央的部分,除了少數用于中央開支以外,主要用來補助收入少、建設多的地區的不足。五是地方財政收支指標、分成比例和補助數字,需要每年根據計劃和有關指標重新計算確定,一年一變,不再實行原來規定的基本上固定五年不變的辦法。六是地方每年的財政結余,仍然留歸地方在下年度自行安排繼續使用。但地方上年結余和地方自行管理的收支,作為整個預算的一個附屬組成部分,列入國家預算;地方用這部分資金舉辦的建設項目和其他事業,全部列入國民經濟計劃。

              “總額分成,一年一變”的央地財政關系加強了財政計劃與國民經濟計劃的有效銜接,對地方的機動財力進行了適當壓縮,將特定收入之外的其余地方財政收入捆在一起按照核定的比例由中央和地方實行總額分成,把基本建設支出由中央專案撥款改為列入地方預算支出,參與收入分成,加上預算指標一年一定,中央適當地集中了財力,屬于“高度集中”體制下的“部分分權”模式。但是,由于“大躍進”對經濟工作的影響、中蘇關系逐漸交惡及嚴重的自然災害,1959年地方上仍然存在財權相對下放較多、財力分散、財政管理松軟等問題。

              二、1949—1959年央地財政關系探索的主要特征

              作為新中國央地財政關系的奠基時期,1949—1959年央地財政關系的探索歷程呈現出一些明顯特征,主要表現在以下幾個方面:

             ?。ㄒ唬┘訌娭醒氲慕y一管理是最主要特征

              新中國成立后,計劃經濟體制逐漸形成。計劃經濟體制的主要特征就是高度集中,即強調集中統一、計劃統籌的作用,通過行政命令、計劃指標層層下達實現社會資源配置。作為計劃分解落實的載體,地方必須與中央保持高度一致。在指令性計劃處于中心支配地位的經濟體制下,央地財政關系作為計劃經濟資源配置在財政體制上的反映,無論是統一財政管理還是分級財政管理,加強中央集中統一領導始終是這一時期央地財政關系的核心內容。

              新中國成立之初,面對物價波動、巨額赤字和收支脫節等財政困境,中央迫切需要統一財經管理。1950年3月,中央做出統一國家財政經濟工作的決定,迅速建立起高度集中、“統收統支”的央地財政關系。隨著財政經濟形勢的好轉,1951年以后,地方財政機動性太小的問題逐漸顯現,央地財政關系開始從統一管理向分級管理過渡,在中央的統一領導下,把適宜于地方管理的權限下放給地方,適度分權。此后,為適應社會主義改造和“一五”計劃建設需要,1953—1957年調整為“統一領導、分級管理”的央地財政關系,總體趨勢是逐步加大地方財政的管理權限,調動地方的主動性和積極性,進而鞏固中央的統一領導。這一時期政府間財政關系的探索,進一步健全了中央統一領導、分級管理的辦法,為《論十大關系》中提出“中央與地方的關系”的基本精神奠定了實踐基礎。依此精神,此后1958年實行的“以收定支,五年不變”和1959年實行的“總額分成,一年一變”央地財政關系,皆是在強調中央統一領導的基礎上,對如何發揮“兩個積極性”進行探索,以更好地處理中央和地方財力與財權的分配關系。因此,1949—1959年央地財政關系的最主要特征是集中統一,但在強調集中統一的基礎上,通過不斷改進財政管理體制,也適當給予了地方一定的財政權限。財政關系探索的主線是以集中為特征,只是中央集中程度有所不同?!凹胸斄k大事、平衡財政收支”仍是這一時期財政體制的“最主要出發點和立足點”。

             ?。ǘ└鶕蝿菖c任務不斷進行適應性調整

              1949—1959年央地財政關系是一個不斷調整的過程。如前所述,這十年經歷了四次大的調整。其中各個小時間段,央地財政關系也并非一成不變。如1951—1957年實行“劃分收支、分級管理”期間,1951年確定“劃分收支、分級管理”之后,財政部又分別發布《關于編造1952年度預算的指示》《關于1952年度財政收支系統劃分的補充規定》《為修正本部所發〈關于1952年度財政收支系統劃分的補充規定〉中收入部分第十三項之規定的通知》,對1952年央地財政收支劃分的部分內容進行了修改和補充。1953年,隨著發揮地方積極性的要求日益強烈,國家財政體制改為中央、?。ㄊ校┖涂h(市)三級財政,并對收支劃分范圍進行調整。1954年,根據周恩來、鄧小平的指示精神,政務院發布《關于編造1954年預算草案的指示》,又對央地財政關系進行了改進。根據統一領導、分級管理的原則,國家預算由中央預算與地方預算組成,并由中央與地方分級管理,將農業稅劃為中央與地方的固定比例分成收入。而后,1956年、1957年的央地財政關系都有一些調整。

              但是,新中國成立初期央地財政關系的不斷調整,并非隨意變化,而是始終圍繞國內政治經濟形勢的變化做出的適應性調整,或者說是緊緊圍繞新中國成立后面臨的最主要任務、最關鍵問題展開的。1950年實行“統收統支”的央地財政關系,是當時歷史情境下的必然選擇。面對戰爭遺留下來的各種困難和“一窮二白”的經濟形勢,黨和政府必須盡快肅清殘敵特務,鞏固新生政權,抑制物價波動,恢復國民經濟。只有實行財權的高度集中統一,才能提供充足的財源保障。1951年實行“劃分收支”,是因為隨著全國財政經濟開始好轉,地方財政需要一定的自主權。但抗美援朝戰爭爆發后,國家財政負擔嚴重,所以“僅僅是財政分級管理的開始”,“是在國家財政困難中,對地方需要加以適當照顧”。1953年國家進入第一個五年計劃時期,開始大規模的經濟建設,高度集中的財政管理體制和國家建設的客觀要求已經不相適應。在加強中央統一領導和統一計劃的同時,充分發揮地方的積極性顯得比以前更為迫切。因此,1953年更加注重將財權下放。1954年在此基礎上又進行了調整,一直持續到1957年。1958年我國經濟建設取得較快發展,“一五”計劃時期的建設項目也陸續投入生產,中央經管的企事業單位大大增加,并且分布在各個地區。為了方便國營企業的生產與經營,有必要把一批適合于地方管理的企業下放給地方。同時,地方也要求掌握更多的財權,以便因地制宜發展本地區的經濟建設。為此,1958年實行了“以收定支,五年不變”的央地財政關系。但因為“大躍進”運動,地方分得的機動財力大大超過了原來的設想,過多地擴大了地方財權,就相對地縮小了中央財政的機動力量,不利于國家整體的經濟發展計劃,所以1959年通過預算指標“一年一定”的做法,適當集中了財權。

              1949—1959年的央地財政關系,在中央統一計劃下,地方財政更多的是中央財政的延伸。地方政府在貫徹執行財政工作時,不可避免會面臨財政收支上的壓力,進而需要中央的適度放權。因此,1949—1959年央地財政關系的不斷調整,既是圍繞國內政治經濟形勢、國家發展需要進行的適應性調整,也是中央充分考慮到地方的財政困難與訴求進行的合理性調整。

              (三)尋求統一管理與發揮“兩個積極性”之間的平衡

              新中國成立初期的財政工作,最根本的一條就是實行“統一領導,分級管理”的財政體制。1949—1959年央地財政關系調整的主要依據是探尋“統一管理”與發揮中央和地方“兩個積極性”之間的平衡,大致劃分為兩個階段,1949年10月到1956年底側重如何“統一管理”,1957—1959年側重如何發揮中央和地方“兩個積極性”。

              1953—1956年,黨和政府組織領導對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造必然要求對全國財經工作的統一領導。自1950年3月起,新中國建立起高度集中、“統收統支”的央地財政關系,這是一次真正意義上的統一全國財權,是新中國央地財政關系的奠基。此后,黨和政府開始有計劃地對財政管理體制進行調整,提出在統一領導的前提下向分級管理體制過渡,并就如何發揮中央和地方兩個積極性進行了諸多思考和探索。但通過1953—1957年期間各年度的各級預算編制草案等文件可知,這一時期財政工作的重心始終是增加收入積累資金,保證國家的重點建設和國防力量。1953—1957年間,無論是財政收入還是財政支出,中央占比均在70%以上,地方占比則在30%以下,中央在財政收支、財政管理權限上占據絕對主導地位,地方的財政分權增幅有限,央地財政關系的側重點仍然是強調集中,即統一管理。此后,黨領導全國人民轉入大規模的社會主義建設,并對中央和地方的行政管理職權分配進行了調整。以1957年國務院下發的《關于改進財政管理體制的規定》為標志,這一時期央地財政關系探索的側重點轉向如何發揮中央和地方“兩個積極性”。地方由此獲得了更大的財政收支范圍,可以自行安排地方預算的編制和執行。1958年財政支出,中央占比下降至44.3%,地方占比則上升至55.7%。1959年,無論是財政收入還是財政支出,地方占比均高于中央占比,分別達到75.6%、54.1%。在短短兩三年內,中央與地方財政收支情況發生如此逆轉是歷史罕見的,足以證明黨和政府在財政管理體制上通過分權以調動地方積極性的決心。

              在探尋“統一管理”與發揮中央和地方“兩個積極性”的過程中,1949—1959年央地財政關系總體呈現“集中—放權—集中”的基本軌跡,即1949—1950年高度集中,1951—1957年逐步探索放權,1958年進一步下放財權,1959年開始探索再次集中。依據上述中央、地方財政收支占比數據可知,從1953年起,黨和政府開始實質性的財政分權。其中可分為兩個階段,一是1953—1957年(主要為社會主義過渡時期)采取的方針是慢而求穩,放權幅度控制嚴格甚至會有輕微的反復;二是1958—1959年(社會主義建設初期)財政分權步大求急。由于“大躍進”期間財政分權遠遠超出預期,地方財權過分擴大、中央財政機動力量大幅縮小,因此,在1959年再次集中的基礎上,黨和政府在1961—1965年國民經濟調整時期對央地財政關系進行了較大調整,其主要內容就是中央政府在財政支出方面重新上收權力,以期糾正“大躍進”期間由于財政權力過度下放而帶來的地方盲目投資、工業管理混亂和工業增長效率低下的弊端。從1958年9月國務院通過的《關于進一步改進財政管理體制和改進銀行信貸管理體制的幾項規定》的精神來看,中央政府的財權集中思想和方針已經基本醞釀成熟,1959年可以稱之為新中國第二輪財權集中與下放的起點。

             ?。ㄋ模嵺`與理論探索并行

              1949—1959年央地財政關系的探索歷程,不僅是黨和政府根據國內政治經濟形勢的變化和國家發展需要而進行的實踐探索過程,也是不斷推進馬克思主義財政思想中國化的理論探索過程。

              陳云是新中國財政經濟工作的開創者和奠基人之一,是新中國成立初期央地財政關系的主要探索者。陳云認為,“財經必須統一,而統一要從金融、財政、物資三個方面同時進行,由中央統一調控財政,各地互相支持,互相配合,統一行動”?!敖y一財經”是1949—1959年處理央地財政關系的指導思想,陳云指出:“為了戰勝暫時的財政困難,在落后貧困的經濟基礎上前進,必須盡可能地集中物力財力,加以統一使用”。同時,陳云也強調在中央統一領導的基礎上充分調動中央和地方“兩個積極性”,指出“集中統一和因地制宜,這兩方面要同時兼顧……要分一點權給地方,這樣做既無害于全局,又有利于地方”,“使地方有一定數量的機動財力來安排自己特殊的支出,進一步發揮組織收入、節約支出的積極性,以推動建設事業的發展”。周恩來是新中國經濟建設的主要組織者,他積極支持陳云開展穩定物價和統一財經工作,認為“在中央的統一領導下發揮地方的積極性,才能使各方面的工作生氣勃勃,否則就死氣沉沉”。他在1953年提出的“統一領導劃分職權”思想,對推進分級管理的央地財政關系具有重要指導意義。鄧小平兼任財政部部長期間,創造性地提出了一系列重要的財政思想。1954年1月,鄧小平提出財政工作的“六條方針”,認為“國家這樣復雜,就必須‘大同小異’……沒有靈活性是不行的”,要發揚地方積極性,讓大家辦財政,“靈活性是在國家統一政策和統一計劃下的靈活性”,“因地制宜是在國家集中統一領導下的因地制宜,第一是國家集中統一,第二是靈活性”。鄧小平穩定與平衡的財政思想,進一步豐富了新中國央地財政關系的理論。

              毛澤東財政思想是新中國財政工作的根本指引,貫穿于新中國成立以來的央地財政關系探索歷程。1956年,毛澤東提出“第二次結合”的問題,并在廣泛調研的基礎上形成了《論十大關系》。這是毛澤東對中央財政和地方財政關系認識的理論升華,他指出:“建設一個強大的社會主義國家,必須有中央的強有力的統一領導,必須有全國的統一計劃和統一紀律”,中央對財政的集中統一領導是毛澤東央地財政關系理論的首要觀點。同時,毛澤東強調“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾,目前要注意的是,應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情”,“中央要鞏固,就要注意地方的利益”,“我們要統一,也要特殊”,“可以和應當統一的,必須統一,不可以和不應當統一的,不能強求統一”,中央財政和地方財政是辯證統一的關系,既保證中央的統一領導,也必須注重擴大地方的自主權,調動地方的積極性。此外,毛澤東還認為地方與地方關系是中央與地方關系的延伸,提倡“顧全大局,互助互讓”,把一切積極因素調動起來?!墩撌箨P系》是毛澤東思想的重要內容,是馬克思主義財政思想中國化的重要理論成果。它不但為1949—1959年央地財政關系探索提供了思想指引,而且為改革開放新時期直至中國特色社會主義新時代的央地財政關系建設提供了理論基礎。

              三、1949—1959年央地財政關系探索的基本經驗

              以唯物史觀為指導,總結1949—1959年央地財政關系探索的基本經驗,對于建立權責清晰、財力協調、區域均衡的新時代央地財政關系、建設現代財政制度、推進國家治理現代化具有重要意義?;仡?949—1959年央地財政關系的探索歷程,為我們提供了以下基本經驗和啟示。

             ?。ㄒ唬┝⒆銍?、與時俱進,主動適應經濟社會發展形勢和國家重點任務需求是處理好央地財政關系的基本遵循

              1949—1959年央地財政關系之所以是一個不斷探索與調整的過程,正是因為堅持了立足國情、與時俱進的原則,不斷適應經濟社會發展形勢和國家重點任務的需求。高度集中、“統收統支”的央地財政關系主要緣于新中國成立初期控制通貨膨脹和物價飛漲的需要,在短時間平衡財政收支、恢復國民經濟必須要統一財經。分級管理體制適應了集中所有財力應對抗美援朝戰爭和大規模工業化建設的需要,要求發揮地方的積極性,以增強國家的后備力量。之后,黨和政府因勢而為,針對央地財政關系的不足進行改革,逐漸實行“以收定支,五年不變”,“總額分成,一年一變”的央地財政關系,調整中央和地方在財權與事權等方面的分配,主要也是配合社會主義建設高潮形勢下國家重點任務的需要,從而為社會主義建設時期總路線服務。

              做好財政工作,必須要立足國情牢固樹立經濟決定財政的思想。當前,面對世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興戰略全局,建立現代財政制度更需要立足國情、與時俱進,更加主動地適應國內外經濟社會發展形勢和國家重點任務需求是處理好央地財政關系的基本遵循。一方面要深刻把握世界形勢的變化,在國際秩序大發展大變革大調整的漩渦里,堅持以習近平經濟思想為指引,牢牢守住中國特色社會主義財政管理體制底線,積極發揮中國財政在參與國際治理和構建人類命運共同體中的優勢與保障;另一方面要主動適應國內經濟發展新常態,按照“觀大勢、謀全局、干實事”的總體要求,植根國家經濟體制及整體改革需要,緊扣新時代國家治理新要求,深化財政體制改革,推動建立與社會主義市場經濟體制和公共財政相適應的管理制度,建立基本公共服務保障標準體系,積極配合立法監督,不斷推進央地財政關系的規范化、法治化、制度化建設,為“中國之治”提供堅實的財政支撐。

              (二)鞏固中央統一領導、發揮“兩個積極性”、探尋央地財政責權劃分的最佳平衡點是處理好央地財政關系的基本原則和關鍵問題

              1949—1959年央地財政關系總體呈現調整頻繁、集權與分權交替的演進態勢,但鞏固中央統一領導、發揮中央和地方“兩個積極性”始終是處理央地財政關系的基本原則,而其關鍵問題就是探尋中央和地方財政收支劃分的最佳平衡點。高度集中、“統收統支”的央地財政關系能夠迅速集權,但有限的財權與事權會逐漸成為地方經濟建設的束縛,同時也會增加中央財政的負擔。在鞏固中央統一領導的前提下擴大地方財權,調整的基本原則便在于充分發揮中央和地方“兩個積極性”。1953—1959年,中央對地方財政分權的“度”進行不斷調整,即在尋求某種比例的平衡,使之既能夠充分調動地方的積極性和主動性,又能夠絕對保障中央政府的財政來源和決定權。

              建立新時代央地財政關系,同樣需要發揮中央和地方“兩個積極性”。我們必須要科學合理的劃分中央和地方財政收入,清晰財政事權和支出責任劃分。通過健全和完善轉移支付制度,促進事權、財權與財力的有效匹配。要減少并規范中央和地方的共同事權,合理界定政府與市場的邊界,在明確中央財政主導地位的基礎上尋求分權與集權的最佳組合。中央還可以通過改革地方政府官員評價制度,構建與經濟高質量發展、政府公共服務職能轉變相適應的績效考核體系和激勵機制,有效推動中央與地方目標一致,從而有利于達到財政關系的最佳平衡點。同時,地方要立足于自身發展,進一步完善省級以下財政體制,激發內生動力推動區域經濟協調發展,加強地方財源、地方稅體系和地方債制度建設,壯大地方財政實力,處理好加快自身發展與爭取中央支持的關系,實現財政持續、健康、穩定的發展。

             ?。ㄈ┎粩嗤七M理論創新和創造是保證央地財政關系構建科學性的思想源泉

              習近平總書記指出:“我們黨的歷史,就是一部不斷推進馬克思主義中國化的歷史,就是一部不斷推進理論創新、進行理論創造的歷史?!?949—1959年央地財政關系探索也是一個理論探索的過程。中國共產黨以馬克思主義理論解決中國具體問題,需要理論與實踐相結合,不斷推進馬克思主義中國化、時代化。財政工作是關系全國人民的政治工作,科學構建央地財政關系是財政工作的主要內容。1949—1959年,毛澤東、周恩來、鄧小平、陳云等黨和國家主要領導人對央地財政關系都進行了諸多的理論思考,提出“統一財經”“統一領導劃分職權”“靠大家辦財政”“在中央的統一領導下充分發揮地方財政的積極性”等重要財政思想,不斷豐富馬克思主義財政思想理論寶庫,特別是《論十大關系》為新中國央地財政關系探索提供了思想指引。

              在央地財政關系探索的過程中,黨和政府始終堅持實事求是,從中國具體實際出發,在實踐探索中不斷推進理論創新,用馬克思主義中國化的財政思想指導實踐,保證了新中國央地財政關系能夠基本適應經濟體制的調整和國家建設的需要。當前,我國財政體制改革處于深水區,但現有財政理論與財政體制改革的現實需要存在不少差距和盲區,央地財政關系探索亟須思想理論指導??茖W構建央地財政關系,要以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領,堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合,勇于推進理論創新,進一步理順央地財政關系制度安排,對我國財政實踐的一般性邏輯進行總結,為加快建設現代財政體制提供理論基礎。同時,我們也要考慮歷史的慣性作用、多元文化結構、多層級政府架構、差異懸殊的自然稟賦、非均衡的人力資源分布、眾多的人口與幅員遼闊的疆域等因素;還要積極關注其他國家的做法,理性地借鑒成熟市場經濟國家政府間財政關系的一般規則以及轉型國家的經驗,為更加平穩推進財政體制改革提供有益參考。

              作者簡介:劉曉泉,歷史學博士,教授,江西財經大學馬克思主義學院;吳焱軍,博士研究生,講師,江西財經大學馬克思主義學院。

              本文發表在《當代中國史研究》2022年第4期,注釋從略,引用請參考原文。

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